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¿Qué se entiende por Alopatía y por Homeopatía?n>
La pobreza como Política Pública
Una reflexión desde la praxis
Introducción
La diversa documentación existente sobre la evolución de la pobreza en Costa Rica, permite apuntar que en la segunda mitad del siglo XX, fue un período significativo en materia de combate a la pobreza. Entramos al siglo XXI, donde el 20% de la población puede considerarse como pobre. Pero, al igual que cada época histórica tiene sus características, la pobreza puede ser diferente en términos de intensidad y origen, de ahí la persistencia de la misma.
“Pese a este esfuerzo nacional de larga data, una de cada cinco familias y uno de cada cuatro costarricenses continúan debajo de los umbrales de la pobreza. Más aún, esta incidencia, fuera de los vaivenes coyunturales, se ha mantenido estancada en los últimos siete años, a pesar del crecimiento económico y de la recuperación de la inversión social real” (Trejos, 2001:1).
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La pobreza actual podría ser diferente a la intervenida en la segunda mitad del siglo XX; ya en el 2000, el Estado de la Nación (2001:94), plantea que es un fenómeno complejo en la interrelación de sus múltiples facetas y que no hay desarrollo de las capacidades cuando a duras penas se sobrevive, en tanto, existe privación asociada a insatisfacción de necesidades y pocas oportunidades en diversos ordenes cómo lo es el acceso al poder político, al prestigio social, a voz y de participación en la toma de decisiones, al igual que estados de vulnerabilidad ante la violencia y a los fenómenos naturales.
De ahí, que es relevante evaluar el papel de la política pública y los instrumentos utilizados para su reducción. Por ejemplo, las familias compuestas por un jefe de familia, están más propensas a sufrir o vivir algún tipo de carencia que la posesiona en el grupo de familias en pobreza por no satisfacción de necesidades básicas. Otro ejemplo significativo, es el rostro de las poblaciones pobres en relación con la zona de residencia, los estudios de Sauma y Trejos, muestran un perfil más rural para la década de los años noventa. Ya en el documento de Cubillo et al, de la valoración de los resultados obtenidos en la FIS, el rostro se perfila como urbano. Acentuándose en los hogares cuya jefatura es femenina, misma que ya se perfilaba desde las décadas anteriores.
1- El SIPO y las escalas de medición de la pobreza en Costa Rica
En la década de 1980, la forma habitual de ponderar la pobreza, se realizaba mediante el método de línea de pobreza. Elaborado por la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), el método consiste en estimar cuantitativamente la incidencia de la pobreza y miseria (o pobreza extrema), sobre la base de ingresos y medios materiales de vida asociado a la satisfacción de las necesidades esenciales como alimento, vestido, vivienda.
Puede considerarse que el enfoque de CEPAL parte de una definición normativa, absoluta y simple de la pobreza, que se diseñó para delimitar ciertas insuficiencias críticas en los niveles de vida y de bienestar de los estratos pobres de la población.
La insuficiencia de ellos permite la clasificación entre pobres y no pobres, y dentro de los pobres, los que viven en la pobreza extrema. Una vez fijada su distribución, esta variable se compara con aquella o aquellas que evidencian un nivel dado de satisfacción de las distintas necesidades básicas de interés para el análisis, a fin de establecer normativamente las brechas de insatisfacción, expresadas como insuficiencia del ingreso para generar el poder de compra de cualquiera de las canastas: alimentaria y, la de bienes y servicios (compuesta por factores diversos) con los que pueden satisfacerse las necesidades básicas de los individuos y familias. Se estima que el gasto de la canasta alimentaria es cercano a la mitad del que tiene la global o ampliada (bienes y servicios).
El valor de estas canastas se traduce en costos per cápita. Estos coeficientes de costo se contrastan con los niveles del ingreso familiar real per cápita, para determinar cuáles familias se hallan sobre o bajo los niveles de pobreza general o extrema.
Una vez establecidos los niveles de carencia o de marginalidad en la forma indicada, puede entonces deducirse la existencia de otras insuficiencias que afectan a los pobres, por ejemplo, en cuanto a destrezas, oportunidades, comodidades o artefactos, participación política o ciudadana, etc. Como se nota, en el fondo se trata de un enfoque de "líneas" y "brechas" entre estados de pobreza y no-pobreza de tipo normativo y descriptivo, a partir de cálculos muy conservadores de insuficiencia de ingresos y de niveles mínimos o irreductibles de consumo de bienes materiales y servicios, especialmente alimentario.
Dentro de las críticas a este modelo, se desatacan las limitaciones siguientes:
1. El parámetro o indicador del nivel de pobreza está sujeto al uso de categorías clasificatorias muy gruesas, e imprecisas, que encubren muchas condiciones y variedades de la pobreza real.
2. El método establece límites cuantitativos de carácter arbitrario, apoyándose en operaciones estadísticas que dan una aparente sensación de objetividad y precisión.
3. El método depende de la variable ingreso, y éste es declarado en las encuestas muchas veces de forma imprecisa y subvalorado o no se declara.
4. Los cálculos del ingreso no incluyen el llamado "salario social", derivado del consumo de servicios públicos, o de bienes colectivos que no dependen del ingreso monetario, así como de subsidios y transferencias, que no se consumen o adquieren mediante la participación en el mercado o en la economía formal.
5. El indicador de niveles promedio de ingreso no toma en cuenta las desigualdades de los ingresos reales, o en la distribución del producto económico- que existen entre las familias, y entre familias ubicadas en las diferentes zonas geográficas, donde los índices de precios varían y los servicios públicos tienen diferentes coberturas que influyen sobre los ingresos.
6. Los niveles de pobreza dejan por fuera otras variables claves del bienestar alcanzado como la tasa de mortalidad infantil, la esperanza de vida al nacer, el nivel educativo, los indicadores de nutrición entre otros que reflejan la condición social de las familias.
7. En el cálculo de la canasta básica no se indica que se tomen en consideración los patrones reales de consumo prevalecientes en los estratos o clases sociales de menores recursos
Otra forma de cálculo fue la que estableció el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), también sobre la base de ingresos, pero centraba el análisis en las necesidades básicas insatisfechas.
De acuerdo a dicho método, se identifican el conjunto de las necesidades básicas; se definen sus indicadores o las variables que permiten determinar el grado de su satisfacci6n, se establecen los niveles mínimos de los indicadores de ingreso a partir de los cuales ya no se satisfacen las necesidades, y se procede a ordenar y clasificar todos los hogares donde existen carencias de satisfactores esenciales.
De este modo se logra, primero, clasificar las familias en: a) familias de bajos ingresos (pobres) y b) familias no-pobres, a partir de una línea divisoria basada en el costo de una dieta minima, ponderada según la distribución de la población por grupos de edad y sexo, y multiplicada por los respectivos precios de mercado de los productos en un periodo de tiempo determinado. Y, segundo, al costo de esta dieta se le suma una estimación del costo anual per capita de las demás necesidades básicas para un año o un mes determinados. Los cálculos anuales o mensuales de los componentes alimentarios y no-alimentarios de la línea crítica de la pobreza, pueden ajustarse y actualizarse conforme evolucionara el índice de Precios al Consumidor (IPC).
Pero al igual que el método de la Cepal, el método del BID arrastra limitaciones que surgen del propio modelo cepalino. Es decir, ambos métodos apuntan a situaciones de pobreza distintas y sus estimaciones divergen, pero si se combinan, pueden ayudar a tener una mejor visión del fenómeno global, al menos mientras no haya alteraciones fuertes en las coyunturas de precios, salarios o ingresos.
Ante las críticas de estos modelos, Costa Rica, introduce para la medición de la pobreza el Método Integrado, con el cual se pretendió ampliar el número de categorizaciones de los estados de pobreza, pero siempre conservando puntos de partida importantes con respecto al método de cálculo de la línea de pobreza.
La década de los años de 1980, representa para Costa Rica, un período de crisis que afecta sensiblemente las variables macroeconómicas y por ende el nivel de satisfacción de necesidades básicas de los y las costarricenses, aunado a tasas de desempleo y subempleo crecientes, que llevaron a considerar que hasta un 40% de las familias se hallaban par debajo de la línea de pobreza.
Conforme se agudizaba la crisis y su impacto social negativo, se pone en evidencia que los métodos de cálculo usados ya no eran adecuados para los retos que debían enfrentarse. También la aplicación de los programas de ajuste estructural, afectó a los estratos de medianos ingresos, que se debían hacer frente a la realidad o posibilidad de caer bajo la línea de pobreza. Este escenario acentúa la necesidad de revisar la política social y focalizar por ende la atención de los grupos afectados por la nueva coyuntura del país.
Ya en la década de los años 1990, la necesidad de aplicar una política social efectiva dirigida a los sectores más vulnerables socio-económicamente, viene al país una Misión Chilena, que dota al IMAS, de una metodología alternativa, que busca superar los limites y rigideces teóricos y técnicos del método cepalino de la línea de pobreza. Este nuevo enfoque permitiría combatir la pobreza apuntando hacia los niveles y dimensiones micro de la vida familiar y comunitaria, y visualizarla en su multicausalidad: económica o material, o de cualquier otra naturaleza, cultural o psico-social, y sin importar el ámbito del espacio geográfico-regional y social donde se localizara, buscando que el gasto en el sector social se hiciera del modo más eficaz, eficiente y productivo, lo que requería que los fondos se manejen con base en criterios de mercado e inversión, es decir, selectivamente, mediante filtros y canales bien construidos, dando resultados concretos, y dirigiéndose hacia destinatarios de servicios que realmente los necesiten y consuman, como apoyo a sus esfuerzos individuales por salir de la pobreza.
El paso decisivo en la generación del nuevo modelo pudo darse durante el año 2000, cuando los datos de la Encuesta de Hogares del año 1997 fueron tomados como prototipo por un grupo de investigadores, apoyados por el IMAS y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD. Con la premisa de que la atención llegara a quién verdaderamente lo necesita, el IMAS, elabora el método de puntaje. Los estratos de pobreza se establecen mediante un puntaje definido por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), que clasifica a las familias en cuatro niveles de prioridad. Así, el nivel 1 corresponde a familias en extrema pobreza, nivel 2 es de pobreza moderada y niveles 3 y 4 para familias con un nivel de pobreza menor.
Este nuevo modelo debe cumplir con una serie de objetivos institucionales del sistema SIPO en la toma de decisiones, que son:
1. Superar las limitaciones presentados por el método de líneas de pobreza y el método integrado, desarrollando una herramienta de índices multivariables y ponderados de clasificación que logre la diferenciación y priorización de la gravedad de la incidencia de la pobreza en el país, ubicando a las familias a lo largo de un continuo.
2. Consolidar al SIPO al dotarlo de una metodología para la calificación y clasificación de la condición socioeconómica o status de la población-meta de los programas sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión social, tomando para ello en cuenta las variables cualitativas y cuantitativas de la FIS desarrolladas e integradas a su base de datos desde el año 1998.
3. Fomentar en el IMAS el interés por el desarrollo, actualización y evaluación periódica de un modelo estadístico multivariable, válido y confiable, basado en índices de priorización, que oriente las políticas y programas institucionales de manera más eficaz, eficiente y productiva.
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